In 2011 saneerde kabinet Rutte1 het natuurbeleid en vormde de Ecologische Hoofdstructuur om tot Nationaal Natuurnetwerk. Het beoogde oppervlak natuur werd verlaagd, de ecologische verbindingen werden grotendeels geschrapt, het budget werd gehalveerd en de uitvoering werd versnipperd. Het natuurbeleid werd gecentraliseerd naar de provincies en het Rijk, en provincies legden de afspraken over de realisatie van het natuurbeleid vast in het Natuurpact. Na de decentralisatie werd door de provincies een nieuwe gezamenlijke organisatie opgericht die in samenspraak met het Interprovinciaal Overleg en het ministerie van LNV een jaarlijkse voortgangsrapportage over het gesloten natuurpact verzorgt. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) constateerde deze week dat Den haag toch flink aan de bak moet met het landelijke stikstofbeleid, maar de eerste natuurdoelanalyses van de ecologische autoriteit laten juist zien dat de inzet van de provincies (ver) achter blijft bij wat nodig is. Op deze manier schiet het niet op en juist dit is één van de punten die uit de beleidsdoorlichting en de onafhankelijke review prominent naar voren kwam: de onduidelijkheid over beleidsverantwoordelijkheid en regie zit de voortgang in de weg.
De voortgangsrapportages hebben een kenmerkende opbouw: een ronkende titel, een optimistisch voorwoord met mooie woorden over het belang van een gezonde leefomgeving door bestuurders en dan tegenvallende cijfers. De negende rapportage is hierin niet anders. We blijven al jaren zowel kwantitatief als kwalitatief ver achter bij wat afgesproken is – en wat afgesproken is, blijft ver achter bij wat nodig is.
Het natuurnetwerk is geen netwerk meer
Het uitgeklede natuurbeleid en de achterblijvende realisatie zorgen ervoor dat Nederland de afgesproken biodiversiteitsdoelen niet haalt. En zolang Nederland die doelen niet haalt en een deel van de natuur blijft verslechten, blijven ook de problemen voor boeren en bouwers bestaan. De gedachte achter het natuurnetwerk is dat Nederland te klein is voor grote natuurgebieden die volledig op zichzelf kunnen functioneren en dat het daarom belangrijk is van de vele kleintjes één geheel te maken door ze te vergroten en te verbinden. In dat natuurnetwerk is dan ruimte voor reservaten, agrarisch beheer, buffergebieden en robuuste verbindingszones. Die laatste twee werden in het natuurpact geschrapt en het uitbreiden van het netwerk verloopt zeer langzaam.
Daardoor is er geen sprake van een robuust en samenhangend netwerk, maar resteert een handvol kleine gebiedjes, geïsoleerd in het landschap. Die versnipperde natuurgebieden zijn kwetsbaar. Het is dan ook niet verwonderlijk dat niet alleen de kwantitatieve, maar juist ook de kwalitatieve doelstellingen niet worden gehaald.
Van de 80.000 hectare in te richten nieuwe natuur was eind 2022 60 procent gerealiseerd. De voortgangsrapportage constateert dan ook dat het jaarlijkse tempo waarmee het natuurnetwerk wordt uitgebreid te laag is om de gemaakte afspraken waar te maken. Dat betekent dat na eerder uitstel van realisatie van het netwerk in 2018 naar 2027 ook die nieuwe datum niet gehaald zal worden. Naast nieuwe natuur is er ook 1000 hectare agrarisch natuurbeheer gerealiseerd. De totalen komen hiermee op een kleine 704 duizend hectare natuur en 104 duizend hectare agrarisch beheer. Dit zijn magere resultaten als je beziet dat het planbureau voor de leefomgeving becijfert dat er voor het realiseren van de biodiversiteitsdoelen ten minste 150.000 hectare extra natuur nodig is en er volgens schattingen ook nog 600.000 hectare agrarisch natuurbeheer nodig is. Als je niet doet wat nodig is, dan werkt het beleid niet. Dat is het simpele deel van de analyse.
Beleid en beheer is niet effectief
De slechte natuurkwaliteit in Nederland is voor een belangrijk deel het gevolg van een minimale inzet van het natuurbeleid. Daarbij worden bovendien de effecten van beleid en herstelmaatregelen vaak te positief ingeschat. Achteraf blijkt dan dat ze toch niet goed werken en zeker niet zolang de milieudruk niet vermindert. Bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden is zo min mogelijk begrensd, terwijl het belang van landbouwgronden voor natuurkwaliteit stelselmatig te hoog werd ingeschat. Juist daar zie je integrale achteruitgang: akkervogels, graslandpaddenstoelen, weidevogels, graslandvlinders, akkerkruiden en kleine marterachtigen gaan allemaal schrikwekkend achteruit. Terwijl er miljarden aan subsidie worden ingezet.
Wetenschappelijke evaluaties van het Agrarisch Natuurbeheer, maar ook berekeningen van de Algemene Rekenkamer laten zien dat die subsidies niet de beoogde effecten hebben. Het ministerie van financiën becijferde onlangs dat er geen uitspraken gedaan kunnen worden over de effectiviteit van alle middelen op de LNV begroting. Dat is een ernstige zaak. Aan draagvlak of goede wil ligt het niet. De natuurindicatoren op het Compendium voor de Leefomgeving laten zien dat het draagvlak voor natuur enorm groot is en vele duizenden boeren, terreinbeheerders en vrijwilligers leveren grote inspanningen om de kwaliteit van natuur en landschap overeind te houden. Die inspanningen hebben echter weinig effect zolang er te weinig wordt gedaan om de grootste drukfactoren zoals de overmatige stikstofdepositie en verdroging te verminderen. Juist daar zit het probleem: in Nederland willen we best iets doen voor de natuur, maar iets nalaten vinden we ingewikkelder. Niemand accepteert: 'nee, u kunt niet uitbreiden'. Terwijl het echt helpt: als je géén weg door een natuurgebied aanlegt, als je niet de hele tijd het grondwater afvoert, als je geen pesticiden en pfas in het milieu brengt en als je niet zo ontzettend veel ammoniak uitstoot, dan profiteert de natuur daarvan.
Natuurkwaliteit blijft onverminderd slecht
Met gevoel voor understatement constateert de voortgangsrapportage dat ‘de veranderingen in het beeld van de natuurkwaliteit ten opzichte van vorig jaar minimaal’ zijn. Het werkelijke beeld is zeer zorgwekkend. Ongeveer driekwart van de soorten van de habitatrichtlijn en maar liefst 90 procent van de habitattypen bevindt zich in ongunstige staat van instandhouding. Uit de rapportage blijkt ook dat de categorie ‘zeer ongunstig’ is gegroeid van 46 procent naar 54 procent. Dat is in strijd is met het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn en reden om per direct maatregelen te nemen om die verslechtering te stoppen. In de voortgangsrapportage wordt een andere bewoording gekozen. Daar heet het:
‘Daarmee zijn de veranderingen in natuurkwaliteit ten opzichte van vorig jaar minimaal. Dit is begrijpelijk omdat veranderingen in toestand of trends op landelijke schaal in het algemeen zeer geleidelijk gebeuren.’
Natuurherstel heeft tijd nodig. In algemene zin is het waar dat ecologische veranderingen geleidelijk verlopen. Maar het is inmiddels de negende voortgangsrapportage waarin nauwelijks voortgang geconstateerd wordt. In 1990 is Nederland begonnen met de realisatie van het natuurnetwerk en in 1992 werd de Habitatrichtlijn van kracht. Het is bepaald niet het geval dat we gisteren pas begonnen zijn. Wat daarnaast stoort in de rapportage is de merkwaardige balans die gezocht wordt tussen soorten die vooruitgaan en soorten die achteruitgaan. Je kunt de toename van het aantal ganzen niet wegstrepen tegen het verdwijnen van akkervogels: beide zijn signalen van een systeem uit balans. Algemene soorten worden algemener en kwetsbare soorten gaan achteruit of verdwijnen en daarmee neemt de biodiversiteit af. De formuleringen in de voortgangsrapportage ademen een mentaliteit van marchanderen die geen recht doet aan het feit dat we niet alleen een verslechteringsverbod hebben, maar vooral ook een herstelopgave. Om een gezonde leefomgeving voor de toekomst veilig te stellen moeten we herstellen. Tandje erbij in plaats van pas op de plaats.
Stilstand is achteruitgang
Het Nederlandse natuurbeleid is vormgegeven toen midden in de twintigste eeuw duidelijk werd dat de biodiversiteit hard achteruitging. Als je dat wil stabiliseren, probeer je balans te zoeken op een steile helling. Trends die rechtdoor gaan, zijn een teken van het continueren van een ongezonde situatie. Het is dan slechts een kwestie van tijd voordat je alsnog in een ongezonde situatie terechtkomt. Een ecosysteem dat incompleet is omdat essentiële condities of soorten ontbreken, degenereert vanzelf. En zo verandert bij stilstand de voortgangsrapportage in een achteruitgangsrapportage.
Het is best begrijpelijk dat zoiets in politieke zin heel vervelend is. We blussen brandjes met miljarden, iedereen is ontevreden en economische perspectieven zijn en blijven voor sommigen onzeker. Je komt terecht in een neerwaartse spiraal: omdat de natuurkwaliteit slecht is en achteruit blijft gaan, zijn rechters in toenemende mate streng op de ondergrenzen van de richtlijnen. Allerlei belangen claimen allemaal hun eigen recht op vervuiling. Dat recht bestaat niet, maar de vervuiling wel. Het gevolg is dat de kwaliteit van natuur verslechtert en de interpretatie van de regels strenger wordt. En zo boert iedereen achteruit.
Een ecosysteem is een lastige gesprekspartner. Het waterpeil moet gunstig zijn, je moet er niet teveel stikstof of andere vervuilende stoffen opgooien en de erfenissen uit het verleden zijn niet zomaar weg te toveren. Daar heb je het mee te doen: een systeem is niet voor rede vatbaar.
Sturen op gezondheid
In grote lijnen weten we heel goed wat we moeten doen om de kwaliteit van onze leefomgeving op orde te brengen. Dat is niet alleen gezond voor planten en dieren, maar ook gezond voor mensen en voor de economie. De impactanalyse van de Natuurherstelwet liet zien dat van elke euro die je investeert in natuur, je er acht of meer terugkrijgt. Alle natuuroplossingen zijn goed voor het klimaat, of het nu vernatten van veen is of ruimte maken voor rivieren en waterberging. Het goede nieuws is dat de natuur uit zichzelf stuurt op overvloed. Als je de systemen herstelt, heb je geen dure beheer- en saneringsmaatregelen meer nodig, zijn mensen gelukkiger, gezonder en goedkoper in termen van zorgkosten.
In het Kamerdebat kwam meerdere malen de uitspraak van Remkes voorbij over paniek in de ogen van heel redelijke mensen. Die mensen verdienen een duidelijk perspectief en heldere kaders. Geen geitenpaadjes of mistige uitzonderingen. Maar het lijkt wel alsof het rapport van diezelfde Remkes alweer vergeten is. Daarom brengen we de titel graag in herinnering - niet alles kan overal. Als je een gezonde leefomgeving wil herstellen en voor de toekomst wil behouden dan is er vooruitgang nodig en geen stilstand, en dan moeten we ook dingen minderen of helemaal stoppen. Meer dan 100.000 vrijwilligers zetten zich belangeloos in voor de natuur en miljoenen mensen zijn lid van een natuurorganisatie. Ook bij hen staat de paniek soms groot in de ogen. En ook zij hebben belang bij een betrouwbare overheid die helder, rechtmatig en consequent beleid uitvoert.
Tekst: Sander Turnhout, SoortenNL en Raoul Beunen, Open Universiteit
Foto's: Kars Veling (leadfoto: De Moerputten); Sander Turnhout
Kaartjes: LNV; Compendium voor de Leefomgeving