Bosrand

De haperende beleidscyclus: groen beleid in het omgevingsrecht

Wageningen Environmental Research, Wageningen University & Research, WOT Natuur & Milieu
22-JUN-2022 - Omgevingsvisies, natuurbeleidsprogramma’s en basisstrategieën van Rijk en provincies bevatten vaak ambitieus beleid voor natuur, bos en landschap. Juridisch gezien zijn deze rapporten vrijblijvend en hoeven door gemeenten niet te worden omgezet in daden.
Deel deze pagina

Om deze visies en programma’s meer te laten doorwerken, zou kunnen worden overwogen om oude instrumenten als planologische kernbeslissingen en het provinciaal goedkeuringsrecht van gemeentelijke bestemmingsplannen weer in te voeren. Gemeenten moeten dan weer meer rekening houden met hoger beleid.

Invoering Omgevingswet zorgt voor groei beleidsprogramma’s

Op nationaal niveau en bij provincies en gemeenten wordt op dit moment hard gewerkt aan beleidsdocumenten en beleidsvisies op de leefomgeving. Dat heeft vooral te maken met de Omgevingswet die eraan komt en die vraagt om uitwerking in de vorm van een nationale omgevingsvisie (NOVI), provinciale omgevingsvisie (POVI) en gemeentelijke omgevingsvisie (GOVI).

Vervolgens worden voor de uitwerking van die beleidsplannen programma’s opgesteld, zoals op rijksniveau een Programma Stikstof, Programma Natuur en een Programma Landelijk gebied. Dat geldt alleen al voor het groene omgevingsbeleid, maar ook op andere terreinen komen er verschillende programma’s. Op provinciaal en gemeentelijk niveau volgen ook zulke uitwerkingen. Dat betekent dat we ons kunnen gaan opmaken voor een sterke groei van die beleidsprogramma’s.

Beleid werkt niet automatisch door in rechtsregels

Met het opstellen van al die beleidsdocumenten is op zich niets mis. Het past ook bij de Omgevingswet die eraan komt, want die gaat uit van een zogenoemde beleidscyclus. Omgevingsvisies zorgen voor de beleidsontwikkeling, en programma’s voor verdere doorwerking van dat beleid. Punt is wel dat het dan vervolgens zou moeten leiden tot de uitvoering van dat beleid en ook het terugkoppelen ervan, maar daar zit nu juist het probleem. In de nieuwe Omgevingswet bestaat geen verplichting om al dat beleid ook echt vast te leggen in bindende rechtsregels en uit te voeren.

Alle beleidsplannen, met mooie plaatjes en plankaarten uit die programma’s, visies en strategieën werken dus niet automatisch door in rechtsregels. Wie naar de rechter of Raad van State stapt omdat bepaalde delen van beleid niet worden uitgevoerd, krijgt daar geen voet aan de grond omdat het beleid niet is vastgelegd in rechtsregels. Ook bij de Omgevingswet is het niet zo dat NOVI, POVI, GOVI en andere programma’s automatisch doorwerken in rechtsregels en dus vergunningverlening. Sterker nog: een provincie hoeft zich niets aan te trekken van een NOVI, en een gemeente hoeft zich niet te houden aan een POVI of een provinciaal programma, zolang er geen juridische doorwerking van dat beleid is.

Instrumenten voor doorwerking beleid

Hoe zorg je er nou voor dat zowel een lagere overheid als de burger zich moeten houden aan het vastgestelde beleid? Dat kan door een wet, zoals de AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) of door een provinciale verordening. Ook zijn er in de nieuwe Omgevingswet enkele instrumenten vastgelegd uit de oude Wet ruimtelijke ordening. Maar er is dan dus nog steeds geen sprake van een automatische doorverwerking van de beleidsnota’s naar het domein van het recht. Dat betekent bijvoorbeeld dat wanneer een lagere overheid zoals een gemeente zich niet houdt aan een stukje beleid van de provincie, die provincie moet afwegen of dat moet worden aangepakt met een reactieve aanwijzing of een provinciaal inpassingsplan (PIP).

Groennorm werkt niet automatisch door

Een voorbeeld. De provincie Flevoland houdt in de provinciale Bossenstrategie vast aan een groennorm van honderd vierkante meter bosaanleg voor elke nieuwe woning. Zou een Flevolandse gemeente zich daar geheel of gedeeltelijk niet aan houden, dan heeft de provincie een probleem. Het gaat hier namelijk om een beleidsregel en niet om een dwingende rechtsregel. Als de provincie daartegen wil optreden, moet zij actief iets doen. Dat kan de opname van de groennorm in de provinciale omgevingsverordening zijn, een provinciaal inpassingsplan voor het deel van die gemeente waar het probleem is, of een reactieve aanwijzing opstellen. Per concreet geval moet er dus worden gereageerd.

De vraag is of we wel voldoende beseffen dat bij veel beleidsprogramma’s en strategieën de uitwerking in rechtsregels ontbreekt en dat beleid moet worden vastgelegd in (gemeentelijke, provinciale of centrale) wetgeving. Tot 2008 was die doorwerking van beleid naar rechtsregels beter geborgd. Bijvoorbeeld door middel van een planologische kernbeslissing (PKB). Als delen van een beleidsdocument een PKB-status kregen, werden ze automatisch bindend voor lagere overheden. Een ander rechtsinstrument was het preventieve toezicht van de provincie op gemeentelijke ontwerp-bestemmingsplannen. Bestemmingsplannen moesten eerst door de provincie worden goedgekeurd. In het voorbeeld van de provincie Flevoland had de provincie via het toezicht op ontwerp-bestemmingsplannen het groenbeleid kunnen laten doorwerken.

Maar zowel de PKB als het preventieve provinciale toezicht van de provincie op ontwerp-bestemmingsplannen sneuvelden in 2008. Ze werden uit de toen nieuwe Wet ruimtelijke ordening geschrapt omdat de rijksoverheid vond dat er meer vertrouwen moest zijn in lagere overheden. Decentralisatie was het toverwoord. Inmiddels pleit de nationale omgevingsvisie (NOVI) voor meer rijksregie. Daar zou de oude PKB weer die regie kunnen pakken. Naast eerherstel voor de PKB zou men misschien ook moeten gaan denken aan een provinciale variant daarvan, voor delen uit provinciale strategieën of programma’s. Daarmee zou de Flevolandse groennorm vanzelf hebben doorgewerkt naar haar onwillige gemeenten. Via PKB en goedkeuring kan veel hoger beleid dan vanzelf en ook structureel doorwerken, zonder dat er tijdrovende en kostbare procedures nodig zijn.

Omgevingswet als oplossing?

In de Nationale Omgevingsvisie wordt nu gebroken met het decentralisme: vertrouwen in mede-overheden is niet langer het uitgangspunt, maar juist meer rijksregie. Omdat de Omgevingswet is opgesteld ten tijde van decentralisme is daar wellicht een aanpassing nodig. Maar de komende Omgevingswet is nog niet aangepast en daardoor werken nationale belangen niet automatisch door. Het blijft bij oude rechtsinstrumenten zoals projectbesluiten of aanwijzingen. Daarnaast bevat de wet veel vrijblijvende beleidsinstrumenten. Dat de Nationale Omgevingsvisie meer rijksregie wil, blijft juridisch gezien voorlopig alleen nog bij woorden. Bovengemeentelijke planologie is juist nu nodig in verband met de grote transities en crises die gaande zijn en de nationale belangen die moeten doorwerken naar lagere overheden.

Meer informatie

Tekst: Fred Kistenkas, Wageningen Environmental Research
Foto: Bosgroepen