De Fictieve Aanpak Stikstof (FAS)
SoortenNLIn de afgelopen zomervakantie heeft kabinet-Schoof een spoedwet ter inzage gelegd waarin voorgesteld wordt de omgevingswaarden voor het verminderen van stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden te schrappen. "De KDW moet uit de wet", is een belofte uit het verkiezingsprogramma van de BBB, die ook terugkeerde in het regeerakkoord. Het wetsvoorstel lost niets op, is niet juridisch houdbaar en niet praktisch uitvoerbaar. Wel zorgt het voor meer onzekerheid voor ondernemers, of dat nu boeren, bouwers of projectontwikkelaars zijn. En ondertussen blijft de natuurkwaliteit achteruitgaan.
Ondertussen becijferden experts van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Deltares, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Wageningen University & Research (WUR) (pdf: 3,4 MB) dat het maatregelenpakket dat het kabinet voorstelt volstrekt ontoereikend is, ondanks de €21 miljard die ervoor is gereserveerd. De voorgestelde maatregelen leveren maar een beperkte vermindering op van de stikstofdepositie, de natuur wordt niet hersteld en er is geen visie op de toekomst van de landbouw. Het is lastig te bepalen of we te maken hebben met onwil, onkunde of een ongelukkige combinatie van beide. In dit artikel geven we een wat bredere achtergrond zodat iedereen dat voor zichzelf kan bepalen. We nemen wat ruimte om ook de historische achtergronden te schetsen, want het doen van een ondeugdelijk wetsvoorstel is in het landbouwbeleid bepaald niet nieuw.
Het belang van de kritische depositiewaardeDe kritische depositiewaarde (KDW) is een wetenschappelijk vastgestelde, maximale hoeveelheid stikstof die een ecosysteem aan kan zonder in kwaliteit achteruit te gaan. Indien er (veel) meer stikstof neerslaat, gaat de natuurkwaliteit achteruit. De negatieve effecten nemen toe naarmate de overschrijding langer plaatsvindt. Dat betekent dus ook dat als maatregelen worden uitgesteld, de problemen groter worden. Daarom is in Nederland het probleem ook zo groot: veel natuurgebieden hebben al decennialang te maken met een veel te hoge stikstofdepositie en er zijn jarenlang veel te weinig maatregelen genomen om de overmatige stikstofdepositie te verminderen. Als gevolg daarvan zijn tal van gevoelige soorten verdwenen en kwetsbare habitats verslechterd. Natuurgebieden zijn gevoelig voor tal van factoren: naast stikstof zijn vooral verdroging en pesticiden van belang, maar alle systemen worden in meerdere of mindere mate negatief beïnvloed door stikstof. De KDW is een van de weinige wetenschappelijk harde drempelwaardes en geeft daarom een helder kader om besluiten op te baseren. Als de drempelwaarde wordt overschreden, is natuurherstel niet goed mogelijk en kun je verdere achteruitgang niet uitsluiten – ongeacht of er nog andere drukfactoren een rol spelen. Het is begrijpelijk dat liefhebbers van vervuilende praktijken zo’n drempelwaarde vervelend vinden: de kritische depositiewaarde is namelijk kritisch en het is een drempelwaarde. Dat betekent dat een beetje niet genoeg is. Met de helft ben je niet halverwege, het is een binaire kwestie: je haalt het, of niet. Je zou het kunnen zien als een brug: als je op driekwart bent, kun je nog steeds niet oversteken. Om breed en integraal natuur- en milieubeleid mogelijk te maken, zou het niettemin goed zijn om vergelijkbare kritische waarden te ontwikkelen voor bijvoorbeeld verdroging, pesticiden of verstoring en daarbij rekening te houden met de wijze waarop deze drukfactoren elkaar versterken. Het wordt er voor de veehouderij, die verantwoordelijk is voor 74 procent van het binnenlandse deel van de stikstofdepositie, niet gemakkelijker op, maar het zou meer recht doen aan het begrip natuurkwaliteit. Het uitgangspunt zou daarbij moeten zijn om kennis verder te ontwikkelen in plaats van kennis te schrappen. Of en hoe dat gebeurt, hangt af van de vraag of overheden kennis willen inzetten om publieke waarden te beschermen, of dat ze kennis vooral zien als een bedreiging voor verdienmodellen van een handjevol vervuilende bedrijven. |
De geitensnelweg
Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat het ministerie van Landbouw al in 1972 op de hoogte was van het feit dat Nederland forse mestoverschotten heeft waar de kwaliteit van de leefomgeving en de gezondheid van mensen zwaar onder lijden. Het was minister Van der Stee (KVP, CDA) zelf die opdracht gaf het onderzoek onder de pet te houden. Pas na een recentelijk WOO-verzoek is de informatie openbaar geworden. In 1984 werd het beleidsterrein natuur overgeheveld naar het ministerie van Landbouw en daar is het natuurbeleid stap voor stap ontmanteld. In de media wordt veel gesproken over geitenpaadjes waarmee verplichtingen omzeild kunnen worden, maar dat geeft een vertekend beeld: het omzeilen van verplichtingen is de hoofdweg. De beleidsinstrumenten en subsidies regelen tot in de puntjes hoeveel natuur je mag vernietigen, maar herstel doen we in de regel te laat, te weinig en verkeerd. Waardoor de natuurkwaliteit verder achteruitgaat. Het faciliteren van verslechtering lijkt strategie te zijn: als je natuur niet wilt beschermen, kun je het ook zodanig kapot maken dat herstel niet langer ‘realistisch’ is.
Maatschappelijke gevolgen van wanbeleid
De slechte staat van de Nederlandse natuur heeft duidelijke juridische consequenties voor allerlei projecten die bijdragen aan stikstofdepositie. Omdat in Nederland een groot deel van de natuur in slechte staat verkeert en de kritische depositiewaarden in heel veel gebieden (fors) worden overschreden, kunnen activiteiten die zorgen voor een toename van de stikstofdepositie niet worden toegestaan. Voor dat probleem is maar één oplossing: de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden omlaag brengen. Dat is al decennialang de opgave en dat werd ook nog eens bevestigd door de commissie Remkes. De Habitatrichtlijn stamt uit 1992 en in de jaren negentig zijn dankzij effectief milieubeleid behoorlijke reducties in de uitstoot gerealiseerd. Maar na de ‘ruk naar rechts’ in 2002 is zowel het milieu- als het natuurbeleid stap voor stap afgezwakt en is er meer en meer beleid ontwikkeld dat neerkwam op het onder valse voorwendselen toestaan van extra vervuiling.
De Habitatrichtlijn is heel sympathiekDe Habitatrichtlijn is een hele sympathieke richtlijn, die is bedoeld om een eind te maken aan het grote uitsterven van de negentiende en twintigste eeuw, en om een gezonde leefomgeving voor de toekomst veilig te stellen. Er komen in Nederland zo’n 42.000 soorten voor en omdat je die niet allemaal afzonderlijk kunt beschermen, zijn er soorten en leefgebieden gekozen die een indicator zijn voor de kwaliteit van de leefomgeving. Het is volgens de preambule niet de bedoeling mens en natuur van elkaar te scheiden en er is erkenning voor het gegeven dat herstellen van sterk gedegradeerde ecosystemen soms lastig is. Het behalen van de doelen is daarom niet gebonden aan tijd. Het gaat niet om foto’s uit 1850 of wat voor geklets er allemaal door landbouwlobbyisten rondgeslingerd wordt, herstel van de natuurlijke dynamiek is juist een van de belangrijkste doelen. Er is alleen één ding dat niet mag, en dat is de natuurkwaliteit verder laten verslechteren. Dat is een heel bescheiden opgave in de context van het gigantische biodiversiteitsverlies uit de twintigste eeuw. Maar het Nederlandse landbouwbeleid heeft zich vertild aan deze minimale opgave. Dat komt omdat het beleid alleen juridisch gemotiveerd wordt: het doel van het natuurbeleid is niet om een veerkrachtige natuur te ontwikkelen, maar de instrumenten en middelen worden gericht op ‘niet verslechteren want dat mag niet.’ Dat is ecologisch onzinnig: je gaat proberen sterk gedegradeerde ecosystemen met allerlei kunst- en vliegwerk te stabiliseren in de slechte staat waar ze zich in bevinden. Dat lukt niet: een systeem in verval gaat vanzelf verder achteruit. Je moet systemen herstellen en daarna gaat het vanzelf goed. Dan moet je beleid motiveren vanuit de gezondheid van soorten en leefgebieden. Niet vanuit de minimale juridische ondergrens, maar vanuit de gunstige staat van instandhouding. |
Het Programma Aanpak Stikstof
Na een reeks van mislukte pogingen om de wettelijke verplichtingen voor natuurbescherming buiten werking te stellen, is uiteindelijk het Programma Aanpak Stikstof (PAS) bedacht. Met de belofte in de toekomst natuurherstel te realiseren, werd fictieve stikstofruimte gecreëerd en zijn tienduizenden projecten vergund waar feitelijk geen ecologische of juridische ruimte voor was. In samenhang daarmee zijn voor honderden miljoenen aan subsidies verleend aan veehouderijbedrijven op basis van beloften over een forse vermindering van de uitstoot, die nooit zijn waargemaakt. Dankzij juridische acties van Werkgroep Behoud de Peel en Mobilisation for the Environment is er uiteindelijk een streep gezet door het PAS. De conclusie van de Raad van State is glashelder:
"Op basis van het PAS wordt vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Zo’n toestemming ‘vooraf’ mag niet (meer), aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. De besluiten over veehouderijen die in deze uitspraak centraal staan, halen om die reden de eindstreep niet. Tegen de uitspraak is geen hoger beroep mogelijk."
Door deze uitspraak ontstond een nieuwe politieke realiteit. De ecologische schade van overmatige stikstofdepositie was al ruim vijftig jaar duidelijk, maar ineens – of misschien ‘eindelijk’ – werd de pijn ook in de maatschappij gevoeld. De directe, fysieke schade van de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden wordt inmiddels becijferd op €9 miljard, de provincies geven aan €56 miljard nodig te hebben om de schade te repareren en Bouwend Nederland legt een claim neer van €100 miljard wegens gederfde inkomsten. Daar komt het emotionele leed van boeren, burgers en natuurbeschermers bij. Dat is – net als uitsterven - niet te becijferen.
De Structurele Aanpak Stikstof
Nadat het PAS werd afgeschoten zaten ineens ruim duizend veehouders zonder vergunning. En ergens verstopt zich ook nog een vliegveld met een leugenachtige businesscase. Je zou denken dat de politiek zijn lesje geleerd had na zo’n forse veeg uit de juridische pan. Niets bleek minder waar. In de Structurele Aanpak Stikstof (SAS), die volgde op het Programma Akkoord Stikstof werd opnieuw ingezet op maatregelen waarvan in de toekomst mogelijk positieve effecten werden vermoed. Misschien. Mogelijk. In de toekomst. Ondernemers werden doorverwezen naar een soort Hotel California: je kunt er binnen komen maar je komt er nooit meer uit. Er werd een mooi pijlenschema bij geleverd, dat wel. Politici huilden krokodillentranen over het leed van PAS-melders, maar niemand durfde de boter bij de vis te leveren. Sommige PAS-melders zijn inderdaad buiten eigen schuld in de problemen gekomen, maar velen dragen toch ook een boterbergje op hun hoofd mee: iedereen en zijn moeder kon weten dat het PAS zou sneuvelen. Boerenbestuurders die inzetten op uitbreiding, handelden met voorkennis in de hoop dat ze er later via salderingsregelingen goed geld aan konden verdienen. Het is brutaal, maar in een omgeving waarin achteraf legaliseren van illegale uitbreidingen de gangbare praktijk is, is het geen gekke gedachte. We zijn inmiddels bijna vijf jaar verder en van zowel de beloofde legalisatie als het beloofde natuurherstel is nog nauwelijks iets gerealiseerd. De problemen met natuurkwaliteit blijven toenemen en boeren en andere ondernemers hebben nog steeds geen duidelijkheid.
Volgens de Structurele Aanpak Stikstof kan die er komen als aan het eind van dit jaar ten minste 40 procent van de oppervlakte stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarde ligt. Nu is dat 30 procent. In 2030 moet het 50 procent zijn en in 2035 ten minste 74 procent. Als dit reductiepad wordt geborgd in concrete maatregelen, zouden er weer vergunningen kunnen worden afgegeven is de gedachte achter de SAS.
We schrijven bewust ‘zouden’, want de omgevingswaarden die in de wet terechtgekomen zijn, zijn een afgezwakt compromis dat onvoldoende recht doet aan het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn. Dat bleek ook uit het bevel dat de rechtbank Den Haag de Staat gaf in de zaak die Greenpeace had aangespannen: niet alleen moet worden voldaan aan de in de wet vastgelegde omgevingswaarden, bovendien moet daarbij prioriteit worden gegeven aan de gebieden waar de stikstofproblematiek het grootst is. Wat je hier ziet, is een overheid die structureel te weinig doet. Ze noemen dat de structurele aanpak stikstof.
De Fictieve Aanpak Stikstof
Hoe ernstig dat ook is, het kan erger dan ‘structureel te weinig’ – je kunt namelijk ook gewoon alles slopen en ondertussen net doen alsof je heel goed bezig bent. Op voorspraak van de BBB schrapte kabinet-Schoof het Nationaal Programma Landelijk Gebied en het bijbehorende transitiefonds. Reëele maatregelen en middelen werden ingeruild voor vaagtaal over doelsturing waarbij in het midden gelaten wordt wat eigenlijk de doelen zijn, wie ze moet behalen en hoe er gestuurd gaat worden. Om in het patroon van afkortingen te blijven, is dat de FAS, de Fictieve Aanpak Stikstof. Als er geen effectieve maatregelen zijn om reductie van stikstof te realiseren zonder de veestapel te krimpen, kun je ze ook gewoon verzinnen. Als je geen problemen wilt, kun je gewoon net doen alsof ze er niet zijn. Als wetenschappelijke kaders in de weg zitten, kun je ze schrappen. Het kan allemaal, maar het helpt niet. Zoals van tevoren voorspeld verloor de Staat de natuurzaak die Greenpeace aangespannen had. Het schrappen van het beleid én de financiële middelen speelden een belangrijke rol in de overwegingen van de rechter. Maar het meest opvallende was de dwangsom die de rechtbank de Staat heeft opgelegd, omdat de samenleving in dit dossier niet kan vertrouwen op de ‘constitutionele hoffelijkheid’. Dat is een juridische term voor het vertrouwen dat de overheid zich aan de wet zal houden.
Symboolpolitiek of schaakspel?
Het voorstel van demissionair minister Wiersma (BBB) om de omgevingswaarden voor stikstof te schrappen, krijgt terecht een slechte pers. Het komt neer op het slopen van de verkeerscamera’s als je geen boete wilt krijgen voor door rood rijden. Of de weegschaal de deur uit doen als je niet wilt zien dat je te zwaar bent. De thermometer weggooien als je koorts hebt. De tandarts de schuld geven als je kiespijn hebt. Er zijn duizenden metaforen denkbaar, maar in het geval van de Nederlandse landbouwpolitiek heb je er ook duizend nodig, want de reeks onwettige en onuitvoerbare voostellen die vanuit de landbouwlobby binnenkomen zeilen is eindeloos.
De minister gebruikt als argument dat de doelen onhaalbaar zouden zijn, maar dat komt omdat ze geen maatregelen wil nemen. Als je nooit maatregelen wil nemen, zijn alle doelen onhaalbaar. Wie zich in de materie verdiept, ziet al snel dat er legio mogelijkheden zijn om die omgevingsdoelen te behalen. Het is zelfs prima mogelijk om de stikstofdepositie nog verder te verminderen. En dat is ook noodzakelijk om de verdere verslechtering van natuur tegen te gaan. Het schrappen van wetenschappelijke waarden en beleidsinstrumenten is vooral symboolpolitiek, omdat de verplichtingen niet verdwijnen. Het is de illusie van daadkracht zonder dat er iets verbetert. Maar het kan ook gezien worden als een zet in een schaakspel.
Omlaag onderhandelen
Dat het PAS de juridische eindstreep nooit zou halen, stond bij invoering ervan al vast. Maar het politieke schaakbord is groter dan de handelingen in Den Haag. Na de herhaling van zetten in het SAS kwam er ook een voorstel vanuit het maatschappelijk middenveld, aanvankelijk vertegenwoordigd door Natuurmonumenten, Natuur en Milieu, VNO-NCW, de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) en Bouwend Nederland. Ze presenteerden eind mei 2021 een versnellingsakkoord, in een poging om vanuit een scheef getrokken speelveld toch nog iets gedaan te krijgen. Maar het compromis lijkt in veel opzichten op het PAS met te weinig waarborgen om het probleem echt op te lossen, dus het kan ook gezien worden als een poging van de LTO om de ambities nog verder omlaag te onderhandelen. Toen dat gelukt was en kabinet-Schoof aantrad met de boerenlobby weer in het centrum van de macht, stapte LTO uit de coalitie en liet de andere partijen achter met een onredelijk lage, juridisch onhoudbare en ecologisch onuitvoerbare ambitie die er was gekomen op voorspraak van de inmiddels weer vertrokken partij.
Die partij, LTO, nam het voortouw voor een nog vreemder voorstel, dit keer in een coalitie met het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen en de Nederlandse Vereniging van Gemeenten. Een uiterst merkwaardige figuur: twee private lobbypartijen doen met drie overheidskoepels een voorstel om nog een keer forse publieke middelen te investeren in de veehouderijsector zonder dat er enig zicht is op het behalen van de wettelijke doelen of enig andere afrekenbare maatschappelijke tegenprestatie. Dit voorstel wordt met name in de agrarische media neergezet als een ‘redelijk alternatief’ vanuit het ‘maatschappelijk middenveld’. Die vergelijking gaat echter mank omdat het vergeleken wordt met de compleet inhoudsloze voorstellen van het kabinet en niet met wat juridisch en ecologisch noodzakelijk is.
Lege beeldvorming
De spoedwet geeft het ondeugdelijke voorstel van de LTO de wind in de zeilen. Het is niet langer het geval dat de voorgestelde aanpak niet geloofwaardig is, er ís geen aanpak. Als er steeds gedoe is over maatregelen, lijkt de gedachte te zijn geweest: stellen we gewoon geen maatregelen voor, dan heb je ook dat gedoe niet. En hoewel de kennisinstellingen uiterst kritisch zijn op de voorstellen van de BBB, vertelde de minister doodleuk dat het volgens de experts goede plannen waren. Al tweemaal eerder presenteerde minister Wiersma (BBB) een aanpak zonder concrete maatregelen. Bij één ervan lanceerde Wiersma een promotiefilmpje over ‘alle seinen staan op groen’, en maakte ze een rondje langs de praatprogramma’s voordat ze de Kamer informeerde. Wat ooit politieke doodzonden waren, is tegenwoordig de orde van de dag. Zowel coalitiepartijen als oppositiepartijen waren zeer kritisch op de plannen, maar diverse moties van wantrouwen kregen geen meerderheid. De debatten gingen over dode mussen, niet over beleid of over maatregelen. Er stonden geen seinen op groen, er stonden zelfs geen seinlichten en er lag niet eens een spoor. Er was alleen beeldvorming – en PAS-melders, kapotte natuur en een bouwstop.
De kans is groot dat het volharden in fantasiepolitiek opnieuw leidt tot een motie van wantrouwen. Maar dat is dan geen winst voor de oppositie, want het script ligt bij de BBB al maanden klaar: "Iedereen is tegen onze minister die hard gestreden heeft voor onze boeren". Bij de BBB doet inhoud niet ter zake. Wettelijke kaders, wetenschappelijke inzichten en zoiets als behoorlijk bestuur zijn onbeduidende frames, zolang je de meute daarvan kunt overtuigen. Alles draait om beeldvorming.
Maar het in procedure brengen van spoedwetten die niets oplossen, is een zeer schadelijke vorm van symboolpolitiek. De illusie van daadkracht verhult de horor vacui van lege regelingen en het ontbreken van een wetenschappelijke basis of een juridische borging. Dat er inhoudelijke kritiek is op de spoedwet, mag duidelijk zijn, de BBB levert broddelwerk. Maar belangrijker is het grotere plaatje: ineens lijkt het ondeugdelijke voorstel van de LTO een redelijk alternatief. Al meer dan een halve eeuw laat het landbouwbeleid zich leiden door perverse spelletjes van de landbouwlobby en worden wetenschappelijke en wettelijke kaders terzijde geschoven waardoor publieke waarden het afleggen tegen verdienmodellen van vervuilers.
Tekst: Sander Turnhout, SoortenNL; Raoul Beunen, Open Universiteit
Beeld: SoortenNL (leadfoto: dichtgroeiend stuifzand)