We benijden de onderhandelaars niet. En we begrijpen ook dat je niet meteen concreet kunt worden als je met twee partijen een basis legt voor een tweede fase in de formatie waarbij nog andere partijen moeten aansluiten. En we spreken waardering uit voor de poging die gedaan wordt om het beleid in ieder geval een beetje binnen de juridische kaders terug te brengen. Toch is de eerste poging op het gebied van landbouw, natuur en stikstof nog teveel gebaseerd op wensdenken en doet het weinig recht aan de kennis en ervaring die we opgedaan hebben met vijftig jaar natuurbeleid. We hebben een déjà vu met Rutte2. Na het afbraakbeleid van staatssecretaris Bleker werden er weer mooie woorden over natuur gesproken waar de natuurbescherming opgelucht op reageerde. Daarna werd het PAS ingevoerd. Op een moment dat iedereen dacht dat het niet nog erger kon, raakte Nederland nog verder achterop. Zoiets moet nu voorkomen worden.
De ambities in het eerste voorstel van CDA en D66 zijn vaag geformuleerd en de noodzakelijke maatregelen worden nergens concreet. Dat is een stap achteruit als je bedenkt dat er al meerdere keren is uitgewerkt welke opgaven er liggen en ook wat er mogelijk is om de verschillende doelen te realiseren. De vaagheid wekt de indruk dat deze partijen wederom inzetten op het doorschuiven van de hete aardappel.
‘Duidelijke’ doelen om van het stikstofslot te komen
Als je van het ‘stikstofslot’ wil, moet je duidelijk zíjn en niet doen alsof je duidelijk bent. De tekst heeft het over ‘flink verminderen’ van ammoniak en stikstofoxiden: “We halen wettelijk vastgestelde stikstofdoelen in 2035, met een tussendoel in 2030”. Dat is vaag en leidt opnieuw tot uitstel. Een kabinet dat in 2026 start, heeft 4 jaar, dus je moet gewoon opschrijven wat je voor 2030 gaat doen en dan een doorkijk geven naar 2035 en niet andersom.
De tekst is problematisch omdat niet duidelijk is over welke doelen D66 en CDA het hebben. In de huidige Omgevingswet is vastgelegd dat in 2035 de stikstofdepositie op 74 procent van het areaal niet hoger is dan de kritische depositiewaarde voor het betreffende habitat. In dezelfde wet is vastgelegd dat dit percentage in 2030 (het einde van de kabinetsperiode) 50 procent moet zijn. En eind dit jaar zou het 40 procent moeten zijn. Het huidige percentage ligt waarschijnlijk net boven de 30 procent[1]. Het is echter maar de vraag of D66 en CDA het hebben over deze wettelijk vastgelegde doelen, want een zin verder hebben ze het over het vervangen van de KDW waardoor de zin over de wettelijk vastgestelde doelen in één keer betekenisloos wordt.
Het is niet eens duidelijk of de partijen zich aan de huidige Omgevingswaarden gaan houden. En dan is er ook nog het bevel van de rechtbank Den Haag in de Greenpeace zaak. Die uitspraak maakt duidelijk dat de wettelijke opgave in de komende jaren verder gaat dan 50 procent onder de KDW. Voorrang moet worden gegeven aan de meest kwetsbare gebieden. Als D66 en CDA daadwerkelijk geloofwaardig willen zijn, nemen ze de uitspraak van de rechter als vertrekpunt en dan moet de uitstoot in 2030 gehalveerd zijn ten opzicht van 2019[2a][2b][2c][2d]. Met meer gebiedsgerichte nadruk kan die opgave wellicht iets lager uitvallen[3], maar dan worden andere opgaven buiten de gebieden groter, zeker ook omdat je weet dat er vanuit de kaderrichtlijn water, klimaatbeleid, gezondheidsbeleid en de natuurherstelverordening nog heel veel meer ruimtelijke opgaven aankomen. In de Omgevingswet staat dat in 2030 50 procent van de gebieden onder de KDW gebracht worden. De doorkijk is 74 procent in 2035, waarna het verder moet stijgen naar 100 procent conform de natuurherstelverordening.
In plaatst van goed onderbouwde, heldere doelen komen D66 en CDA met fantasiepolitiek: “Daarom vervangen we de KDW door een juridisch houdbaar alternatief dat wel stuurt op reductie van emissies en natuurherstel”. Dit is BBB-taal. ‘We moeten weten hoe warm het is maar met de thermometer krijgen we steeds gezeik dus we gaan het proberen met een weegschaal.’
Het is best invoelbaar dat je in een regeerakkoord ook wat politieke ruimte wil, maar hier ligt een bevel van de rechtbank Den Haag onder met een boeteclausule. Als je de geloofwaardigheid van de politiek terug wil winnen, staak je het hoger beroep. Dat gaat verloren worden en het enige doel ervan is vertragen. Volwassen politiek of nieuw leiderschap of hoe je het noemen wil, stopt met obstructie en focust op het realiseren van de noodzakelijke maatregelen.
Transitie van het landelijk gebied
Nederland staat aan de vooravond van een ruimtelijke verbouwing die ingrijpender is dan de ruilverkaveling na de Tweede Wereldoorlog. Als je dan niet veel verder komt dan ‘vergunningen verlenen’ dan loop je vast nog voordat je begonnen bent. Het is de verkeerde volgorde. De verkeerde focus blijkt uit zinnen als: “Duidelijke doelen om van het stikstofslot te komen”, “Allereerst is het beleid en de uitvoering gericht op het creëren van beweging door te voldoen aan het additionaliteitsvereiste”, “Als er voldoende stikstof is gereduceerd kunnen nieuwe vergunningen worden uitgegeven” of “Met behulp van intern en extern salderen kan ontwikkeling worden gefaciliteerd”.
Deze primaire focus op vergunningverlening was ook zichtbaar bij de instelling van de Bouwvrijstelling[4], bij de Spoedwet Aanpak Stikstof[5], bij de Programmatische Aanpak Stikstof[6], bij het Toetsingskader Ammoniak[7], bij de eerste ronde Natura 2000-beheerplannen[8] en bij diverse andere pogingen om ruimte te geven aan economische activiteiten met negatieve gevolgen voor natuur en milieu[9]. Uiteraard was in elk van deze voorstellen ook wel iets te lezen over natuurherstel, maar dat werd nooit heel concreet. Elk van die pogingen heeft gefaald – precies vanwege de eenzijdige focus op vergunningverlening en de omgekeerde volgorde van ‘herstel komt later wel'.
Wensdenken
We maken ons grote zorgen over het vele wensdenken dat uit de tekst spreekt. Hoewel in wetenschappelijke en juridische termen vrij duidelijk is wat er moet gebeuren, wordt dat nergens concreet gemaakt terwijl er wel gekke dingen staan zoals: “Bij gebleken geborgde reductie wordt zo snel mogelijk een juridisch houdbare, rekenkundige ondergrens ingevoerd”. De rekenkundige ondergrens is nul[10] maar waarschijnlijk bedoelen ze een drempelwaarde. Zo’n drempelwaarde is vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk, maar kan alleen worden ingevoerd na een forse reductie en aantoonbaar natuurherstel. Als we het natuurbeleidsplan uit 1990 gewoon hadden uitgevoerd in plaats van opgeofferd aan de belangen van een paar bedrijven, hadden we nu kunnen werken met een programmatische aanpak, drempelwaardes en vrijstellingen. En het wordt allemaal alsnog mogelijk als je eerst natuur herstelt. Geen vaag plan maar aantoonbaar, bewezen effectief. Voor de goede orde – in de context van het Nederlands natuurbeleid kan het geen kwaad dit nog eens extra te benadrukken – je moet er naartoe kunnen gaan en je moet de planten en de dieren er kunnen gaan bekijken.
Het wensdenken blijkt ook uit de teksten over legaliseren van PAS-melders en interimmers. Van (sommige) PAS-melders zou je nog kunnen zeggen dat ze deels buiten hun schuld in de problemen zijn gekomen, maar interimmers hebben vóór het PAS illegaal hun bedrijven uitgebreid[11a][11b]. Waarom zou je dat gedrag willen belonen met nog meer miljoenen belastinggeld? Het is een wens vanuit een deel van de veehouderij, maar wel een die haaks staat op een goed functionerende rechtsstaat en een betrouwbare overheid.
De wortel en de stok
Het is opvallend hoeveel mooie woorden er over boeren worden gesproken, maar dat er nergens aandacht is voor de problemen, fraudegevallen en schandalen in de landbouwsector. De stelling dat er veel geld nodig is voor stikstofreductie is ook op zijn minst eenzijdig. Je kunt immers ook handhaven. De overheid heeft altijd een wortel en een stok: je kunt het goede belonen en het kwade bestraffen en als je dingen wil veranderen moet je beide doen. Er zijn grote verschillen tussen bedrijven in de landbouw en veehouderij. Er zijn fantastisch mooie initiatieven en innovatieve bedrijven, maar het is ook al jaren bekend dat een kwart van de mest ‘zoek raakt’[12] en op het gebied van gebruik van pesticiden, wateronttrekkingen, hormonen en dierenwelzijn zijn inmiddels vele problemen en schandalen de revue gepasseerd[13]. Dus naast het vele subsidiëren en stimuleren, hoort ook handhaven bij een ‘eerlijke aanpak.’ Dan haal je de rotte appels uit de mand en hoeven de eerlijke bedrijven niet meer te concurreren met bedrijven die goedkoper uit zijn omdat ze zich niet aan de wet houden. Juridische borging van beleid betekent ook: een sector die opereert binnen de kaders van de wet. Je kunt boetes uitdelen in plaats van miljoenen. En om het beeld completer te maken, zou het op zijn plaats zijn om naast de lovende woorden over boeren ook lovende woorden te spreken over de honderdduizenden mensen die zich kosteloos inzetten om een mooiere, gezondere en meer natuurlijke samenleving mogelijk te maken. Met een fractie van de subsidie die er nu naar boeren gaat, zouden die mensen wel eens heel veel meer meters kunnen maken.
Het kan wel
We begrijpen best dat het in deze fase van onderhandelingen niet mogelijk is om alles in detail uit te werken. Maar een duidelijk verhaal dat afstand neemt van het falende beleid van de afgelopen jaren is prima mogelijk. De partijen hadden kunnen zeggen: we nemen de adviezen van de commissie Remkes over en die gaan we de komende vier jaar zo goed mogelijk uitvoeren. Dan ben je kort, maar toch concreet. Het rekenwerk is immers al gedaan, waarom zou je het nog een keer doen? Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft al vier keer becijferd dat er 150.000 hectare extra natuur nodig is[14] en er is geen reden om aan te nemen dat de inzichten ineens radicaal veranderd zijn. Nederland is nog steeds Nederland. De rivieren zijn de rivieren en de Veluwe en de Waddenzee liggen ook nog op hun plek. Aan stikstof is door veel verschillende wetenschappers al heel veel gerekend en je komt altijd ongeveer uit bij een halvering van de uitstoot van ammoniak in 2030, waarna de uitstoot verder dalen moet, dus hoe eerder je begint hoe beter. En omgekeerd ook, hoe langer je het uitstelt omdat je eerst uitgebreid wil discussiëren over een niet bestaande rekenkundige ondergrens, hoe groter de problemen worden. Voor het gebruik van pesticiden geldt hetzelfde: het moet omlaag met een ordegrootte van 85 procent. Hierbij geldt niet alleen dat gifstoffen zich ophopen, maar ook dat gifstoffen steeds giftiger blijken te zijn naarmate je langer onderzoek doet naar de effecten ervan. Water kent een vergelijkbare opgave: het peil moet omhoog, op veel plekken en vanuit verschillende opgaven. Als je dan ook nog zorgt voor 10 procent groenblauwe dooradering in het cultuurlandschap[15], haal je alle doelen en geef je boeren de identiteit van hun landschap terug – en redenen om daar heel trots op te zijn. Hier kun je hele mooie wortels ophangen die de samenleving ontzettend waardeert. Draagvlak voor natuur is gigantisch[16] en kleinschalig cultuurlandschap wordt enorm gewaardeerd. Het moet, het kan en de mensen willen het. Dus wat nodig is, is een programma voor het ‘hoe’.
Er staan verstandige dingen in het CDA-programma en D66 maakt belangrijke punten over desinformatie en het beschermen van de rechtsstaat. Als je dan een uitweg zoekt, sluit je geen landbouwakkoord, maar organiseer je waardendialogen en burgerberaden in de streek. Je kunt handhaven en boetes innen, die je vervolgens stort in het transitiefonds. Meer nog dan een bron van inkomsten is dat een krachtig signaal. De mestfraude van de één financiert de bloemrijke akker van de ander. Ook dat is erkenning. Je kunt samen met boeren de planten en dieren monitoren en dan kritische prestatie-indicatoren bijslijpen om de trends omhoog te krijgen. Dat zorgt voor een gedeelde werkelijkheid en een gedeelde praktijk. Zo’n aanpak zou heel ‘innovatief’ zijn.
Het juridisch houdbare alternatief voor de KDW
En als je dan toch een juridisch houdbaar alternatief voor de KDW zoekt… die bestaat al en die heet: de staat van instandhouding[17]. Het is een indicator voor natuurkwaliteit die rekening houdt met alle factoren die van belang zijn. Daarin speelt de overschrijding van de kritische depositiewaarde een rol, maar het gaat ook over oppervlak, ruimtelijke samenhang, waterkwaliteit, waterbeschikbaarheid, verstoring en vervuiling door pesticiden. Het doel van het realiseren van een gunstige staat van instandhouding is niet om ‘van het stikstofslot af te komen’, maar om de leefomgeving gezond te maken. Als je dit concreet wil maken, dan kun je bijvoorbeeld iets opschrijven in de vorm van: we zorgen ervoor dat in 2030 in 50 procent van de Natura 2000-gebieden de staat van instandhouding voor de aanwezige soorten en habitats gunstig is en we streven naar 75 procent in 2035.
En als je het dan écht goed wil doen, neem je nota van het feit dat de helft van de beschermde soorten en habitats in Nederland voor een gunstige staat van instandhouding mede afhankelijk is van gebieden die niet in het Natura 2000-netwerk zijn opgenomen. Dan dringt mogelijk door dat het niet zoveel zin heeft om te blijven steggelen op het niveau van vrijblijvende akkerrandjes, maar dat we staan voor een hele grote opgave die een hele andere manier van werken vereist. Het is een bewuste keuze van Nederland geweest om zo min mogelijk Natura 2000-gebieden aan te wijzen, waardoor maatschappelijke partners, zoals boeren en andere bedrijven, een zware verantwoordelijkheid gekregen hebben voor natuurbeheer. De natuurdata laten zien dat dit geen succesvolle strategie is geweest. Dus je zou er ook voor kunnen kiezen om wat geitenpaden dicht te gooien en alle NNN-gebieden te begrenzen in het Nature 2000-netwerk. Dat draagt enorm bij aan de duidelijkheid en de heldere werking van de instrumenten. Als je de internationale afspraak van 30 procent natuur in 2030 serieus neemt, kun je overwegen om ook wat landbouwgrond te begrenzen. Er staat nergens in de Habitatrichtlijn dat je niet mag boeren in een reservaat en er zijn in andere landen goede voorbeelden. De ketenpartijen zien het vast niet zitten, maar voor boeren kan het echt een uitkomst zijn. Sommige boeren doen fantastische dingen op het gebied van natuur en landschap en met een begrenzing zijn ze planologisch beschermd, hebben ze in het beheerplan hele duidelijke kaders, instrumenten en doelen en komen ze in aanmerking voor subsidie zonder hinder van Europese aanbestedingsregels.
Het kan allemaal, maar je moet willen. En daarna moet je in staat gesteld worden. En dat vraagt om aansturing vanuit een ministerie voor de Leefomgeving dat ruimtelijke ordening vorm kan geven vanuit een integraal perspectief, gericht op publieke waarden zoals gezondheid, schoonheid, duurzaamheid en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Tekst: Sander Turnhout, SoortenNL en Raoul Beunen, Open Universiteit
Beeld: Stan Versluis, Unsplash