In de ecologie staat het begrip shifting baseline voor het fenomeen waarbij elke generatie alleen de achteruitgang in zijn eigen leven ziet en niet die van de generaties ervoor, waardoor de referentie van wat normale, gezonde natuur is steeds verder opschuift. In het natuurbeleid zijn vergelijkbare verschuivingen zichtbaar. Waar het Natuurbeleidsplan uit 1990 een integraal karakter kende en wetenschappelijk goed was onderbouwd, zien we in de jaren daarna de trend dat steeds meer publieke middelen geïnvesteerd worden in maatregelen die steeds minder goed onderbouwd kunnen worden omdat de resultaten systematisch tegenvallen.
Het is daarom zorgwekkend om te zien dat we met zijn allen mee lijken te schuiven met wat de ‘shifting beleidsbaseline’ genoemd zou kunnen worden. Vergeleken met het vorige kabinet zien de huidige voorstellen er misschien beter uit, maar inhoudelijk is er weinig veranderd. En vergeleken met wat er vanuit de wettelijke verplichtingen nodig is, zijn de voorstellen ver beneden de maat. In dit artikel bespreken we vier hoofdpunten van kritiek waarna we ook vier oplossingsrichtingen schetsen.
1.1 Te weinig reductie
Het is al minstens een halve eeuw Groundhog Day op het stikstofdossier. Op sociale media wordt regelmatig een krantenbericht uit 1988 geplaatst met als kop: “VVD waarschuwt boeren: inkrimpen veestapel nodig als technische maatregelen falen”. Die boodschap is onverminderd actueel. In de jaren vijftig werd duidelijk dat de Nederlandse veehouderij grote negatieve gevolgen had voor milieu, natuur en gezondheid en in de jaren zestig verschenen de eerste ambtelijke nota’s daarover op de burelen in Den Haag. Vanaf de jaren zeventig werden ongemakkelijke feiten over mest op gezag van het kabinet onder de pet gehouden. Sindsdien worden afrekenbare doelen steeds opnieuw naar de toekomst verplaatst, terwijl er voor de korte termijn subsidies komen voor techniek in combinatie met ondoorgrondelijke regels, zoals de mestboekhouding uit 1986.
In het Nationaal Milieubeleidsplan uit 1993 werd vastgelegd dat de uitstoot van ammoniak door de landbouw 20 jaar later, in 2010, verminderd zou moeten zijn naar maximaal 45 kiloton per jaar. De mestboekhouding intussen, werd een fiasco.
"De meest opvallende conclusie (…) is dat boeren de ingewikkelde mestregels al sinds het einde van de jaren tachtig aan hun laars kunnen lappen."
Citaat uit Het mestmoeras van Frits Bloemendaal
Opgeschreven in 1995, maar dat had ook vorige week kunnen zijn. Na de mestboekhouding faalde ook het Programma Aanpak Stikstof. De uitstoot van ammoniak is met meer dan 100 kiloton per jaar nog altijd ruim twee keer zo hoog als het doel uit de vorige eeuw. Het kabinet stelt nu een reductie van 42 tot 46 procent voor, wat nog altijd neerkomt op 10 tot 15 kiloton meer dan in 1993 was afgesproken. En hoewel er een wettelijk doel ligt voor 2030 dat is bekrachtigd door de Rechtbank Den Haag, wordt de deadline verder vooruitgeschoven, naar 2035. Ook dat is een shifting baseline: meer dan 40 jaar later, nog steeds een derde teveel.
Het patroon is duidelijk: onder invloed van lobby, desinformatiecampagnes en (gewelddadige) protesten worden doelen afgezwakt en worden uitvluchten gezocht in technologische oplossingen die systematisch minder effectief zijn dan vooraf werd gehoopt en beweerd. Bovendien zijn subsidies voor technologie een vorm van middelensturing die zich slecht verhoudt tot de gewenste doelsturing. Zomaar dure middelen subsidiëren zonder dat duidelijk is wie verantwoordelijk is voor welke doelen en wie ze gaat handhaven, maakt van doelsturing een nieuwe gordiaanse knoop die vergelijkbaar is met eerdere mislukte pogingen tot regulering.
1.2 Vrijblijvend natuurherstel
In Nederland is 'de bescherming en verbetering van het leefmilieu' grondwettelijk verankerd, maar de afgelopen 20 jaar is het natuur- en milieubeleid zodanig uitgekleed dat de ondergrens uit de Habitatrichtlijn – het verslechteringsverbod – de maximale inzet is geworden. De natuurgebieden zijn verdroogd, vervuild, te klein en niet verbonden. Met intensief beheer proberen boeren en beheerders de ongunstige staat van instandhouding te stabiliseren want voor repareren is te weinig ruimte. Dat natuur op veel plekken alsnog verslechtert, mag geen verrassing zijn. De keuze voor ‘nationale koppen eraf’ klinkt misschien redelijk – ‘we doen wat moet maar voor meer is even geen geld of ruimte’. Maar gebieden stabiliseren in een ongunstige staat van instandhouding kan niet goed gaan: je moet herstellen en dan functioneren systemen, als je de ongunstige staat wilt vasthouden, gaat het vanzelf achteruit. Stilstand is achteruitgang. ‘Maximaal het minimum’ is een strategie uit het stakingswezen: niks meer en niks minder doen dan wat van de regels moet, is de beste manier om een proces lam te leggen. Als buschauffeurs het doen, ligt in een dag het openbaar vervoer plat.
In de huidige voorstellen wordt veel verwacht van het realiseren van de restopgave van het Natuurpact, maar de monitoring van soorten en de evaluaties van de plannen laten zien dat de doelen van het Natuurpact systematisch niet gehaald worden. De financiering voor het beheer is ondermaats: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) schat het op een tekort van 43 procent, terreinbeheerders maken een vergelijkbare schatting maar kwantificeren dat op een tekort van 200 miljoen per jaar. In het agrarisch natuurbeheer gaan meer middelen om, maar ook daar is een positieve bijdrage van de maatregelen aan het doelbereik niet te onderbouwen.
Het planbureau beweegt in zijn kritische reflectie ver mee met de plannen van het kabinet. In het hoofdstuk over natuurherstel bijvoorbeeld, wordt een inschatting gemaakt van het effect van maatregelen (pdf: 4,6 MB) op het aandeel soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn waarvan de condities op orde gaan komen. Dat is glibberen op dun ijs. De beheer- en herstelmaatregelen zijn in de regel namelijk niet effectief. In 2019 constateerde het ministerie van Financiën dat er geen onderbouwde uitspraken gedaan kunnen worden over de effectiviteit van alle maatregelen op de LNV-begroting (pdf: 964 kB). Ook de Algemene Rekenkamer heeft meerdere studies gedaan waaruit blijkt dat maatregelen van LNV niet doelmatig zijn en verschillende wetenschappelijke studies laten vergelijkbare uitkomsten zien.
Bovenop de aanname dat de maatregelen volledig effectief zullen zijn, doet het planbureau de aanname dat maatregelen vanuit andere beleidsdomeinen bij zullen dragen aan het bereiken van de doelen. Ook deze aanname staat ver af van de praktijk. Watermaatregelen kunnen in belangrijke mate bijdragen aan het doelbereik, maar beoordelingen van waterbeleid laten al jaren zien dat de doelen van de Kaderrichtlijn Water niet gehaald worden net als de doelen over het verminderen van pesticiden. Om dan in de context van te weinig stikstofreductie, te kleine gebieden, te weinig financiering voor beheer, teveel verdroging, vervuiling en een gebrekkige waterkwaliteit een prognose te geven dat de soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn positief zullen reageren op geplande maatregelen, is wetenschappelijk moeilijk te verantwoorden.
1.3 Geen juridische borging
De Habitatrichtlijn stelt dat Nederland maatregelen moet nemen om te voorkomen dat de kwaliteit van beschermde gebieden achteruitgaat. Nieuwe activiteiten mogen alleen worden toegestaan als op voorhand zeker is dat ze niet leiden tot verslechtering. Juridische borging betekent in deze context:
- zorgen dat maatregelen (dreigende) verslechtering van natuur daadwerkelijk voorkomen;
- zorgen dat die maatregelen tijdig worden uitgevoerd;
- de effecten van de maatregelen goed monitoren en bijsturen als die onvoldoende blijken.
Het lijkt een open deur, maar een reductiepercentage dat gebaseerd is op een eerder vastgesteld compromis en dat afwijkt van de wetenschappelijke adviezen van de commissie Remkes, is geen borging. Een tijdpad dat anders is dan het in de wet vastgelegde en door de Rechtbank Den Haag bekrachtigde tijdpad, is geen borging. Reductie met behulp van technologie die tot nu toe nooit naar verwachting heeft geleverd, is geen borging. En nog een keer inzetten op herstelmaatregelen die tot nu toe niet voldoende effectief zijn gebleken, is ook geen borging.
Uit de reflectie van het PBL blijkt dat het aantal gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) met dit pakket stijgt van 10 van de 120 bekeken gebieden naar 14 van de 120 bekeken gebieden. Nu is elke reductie van stikstof goed nieuws voor de natuur, maar de stok achter de deur – de generieke korting op productierechten als de reductiedoelen niet gehaald worden – komt pas in beeld in 2035, als de 20 miljard al is uitgegeven en als we twee of drie kabinetten verder zijn. Ook dit is geen borging – dit is wensdenken.
1.4 Monitoring en bijsturing
Nederland heeft een resultaatverplichting met betrekking tot natuurherstel en dan is goede effectmonitoring niet vrijblijvend. Desalniettemin worden veel maatregelen en drukfactoren nog steeds niet goed geregistreerd, standaardisatie ontbreekt en het databeheer is niet geborgd. Met dank aan vele tienduizenden natuurwaarnemers en externe borging door het Centraal Bureau voor Statistiek weten we relatief veel over de ontwikkeling van planten en dieren, maar om goede uitspraken over effecten van maatregelen te kunnen doen, moeten we ook drukfactoren, omgevingscondities en maatregelen goed in beeld hebben. Weigeren om data te delen – bijvoorbeeld over aantallen dieren of gebruikte pesticiden – komt neer op obstructie. Het is niet moeilijk of duur om een registratie-app te ontwikkelen die eenvoudig is in het gebruik, die privacygevoelige informatie afschermt voor het publiek, maar die wel data structureert en beschikbaar maakt voor wetenschappelijk onderzoek. Voor natuurdata bestaat dit soort systemen immers al lang. Het planbureau wijst terecht op het belang van monitoring en spreekt grote zorgen uit over de financiering, maar ook over de governance. Het planbureau merkt terecht op dat het niet in de lijn der verwachting ligt dat het verbeterprogramma van BIJ12 op korte termijn inzicht zal geven in de trends op gebiedsniveau, laat staan dat de effecten van maatregelen op lokaal niveau inzichtelijk gemaakt kunnen worden.
2. Hoe wel?
Op basis van de lessen die geleerd kunnen worden van het verleden, schetsen we hier per hoofdpunt een uitweg.
2.1 Stikstofreductie
Dat de stikstofdepositie in voldoende mate verminderd moet worden zou geen betoog moeten hoeven. Het reductiedoel moet volgen uit wat ecologisch nodig is en moet niet worden gebaseerd op wensen van lobbygroepen. In een rechtstaat behoort het minimale doel te zijn te voldoen aan het bevel van de Rechtbank Den Haag. Dat is:
“50 procent van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen, op zodanige wijze dat daarbij steeds prioriteit wordt gegeven aan de aanpak van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden vermeld op de Urgente Lijst, wat erop neerkomt dat 32 procent van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst onder de KDW moet worden gebracht.”
Wanneer het Nationaal Programma Landelijke Gebied was doorgezet hadden die doelen voor een belangrijk deel gehaald kunnen worden (pdf: 3,5 MB) en was er nu een perspectief geweest op ruimte voor vergunningen. De integrale benadering is van groot belang. Vanuit klimaat bijvoorbeeld, moeten er meer koeien gereduceerd worden dan vanuit stikstof. Vanuit waterkwaliteit moet er meer aan mestbeperking gedaan worden dan vanuit de Habitatrichtlijn. Als we inzetten op maximale vervuiling per afzonderlijke verplichting lopen we vast. In plaats van vanuit de private belangen van één sector behoort een overheid te redeneren vanuit publieke waarden van een gezonde leefomgeving. Dat betekent dat wettelijke en wetenschappelijke kaders geëerbiedigd moeten worden en dat publieke financiering wordt gekoppeld aan publieke diensten. Subsidie voor landschapsonderhoud bijvoorbeeld, past hier goed bij – subsidie voor private technologie niet. Zeker omdat het verwachte resultaat is dat boeren nog steeds de wettelijke kaders overschrijden maar dan ietsje minder. Als wettelijke kaders afhankelijk gemaakt worden van subsidies is het einde zoek. Regels die niet worden gehandhaafd verliezen betekenis. Het voordeel van handhaven is bovendien dat je het gelijke speelveld herstelt.
2.2 Natuurherstel
Effectief herstel betekent dat beleid gericht moet zijn op een gezonde leefomgeving in plaats van op het vrijkopen van vergunningsruimte. Minder vervuilen is een veel goedkopere strategie dan vervuiling toelaten en achteraf proberen te herstellen wat aan de voorkant kapot wordt gemaakt. Als we stoppen met vervuilen heeft natuur alleen nog ruimte nodig. Maar hoeveel ruimte dan? Het planbureau noemt verschillende cijfers in verschillende studies, maar de internationale afspraken zetten in op het beschermen van 30 procent van het land- en wateroppervlak in 2030. Om te borgen dat beheer en bescherming van die gebieden leiden tot het gewenste doelbereik, zou het helpen om al het areaal te begrenzen in Natura 2000 in plaats van te werken met verschillende beschermingsregimes met elk hun eigen beheerpakketten en evaluatiemechanismen. Als we dat nu in gang zetten, doorlopen we het traject van de natuurherstelverordening soepeltjes omdat we het voor de lange termijn goed regelen. Dat opent perspectieven voor de landbouw, voor woningbouw, voor ruimtelijke ordening en klimaatbeleid.
2.3 Juridische borging
De belangrijkste juridische borging wordt geleverd door een overheid die goed natuur- en milieubeleid voert. Voordat we vergunningsruimte kunnen geven moeten we eerst ruimte maken. Als we dat gedaan hebben, kunnen activiteiten met een bescheiden negatieve impact, zoals woningbouwprojecten, heel eenvoudig vergund worden. Maar om die bestedingen te kunnen doen, hebben we saldo op de bank nodig en in deze context betekent dat allereerst een snelle en forse vermindering van de uitstoot van ammoniak. Het faciliteren van de uitgebreide veestapel heeft van het mestprobleem een groot maatschappelijk probleem gemaakt dat niet alleen natuur en gezondheid, maar ook de economie schade toebrengt. Wanneer we natuur- en milieubeleid formuleren met maatschappelijke waarden en publieke belangen als uitgangspunt, verdwijnen veel problemen als sneeuw voor de zon en kunnen vergunningen weer gewoon verleend worden.
2.4 Monitoring en bijsturing
Investering in concrete en transparante monitoring van reductie- en herstelmaatregelen en de effecten daarvan is niet alleen een voorwaarde voor juridische borging van vergunningen, maar ook een belangrijk hulpmiddel bij het maken van politieke afwegingen en het effectief inzetten van publieke middelen. Op plaatsen waar effecten van maatregelen en/of activiteiten nog niet in beeld gebracht kunnen worden, ligt het voor de hand om een groeiscenario te hanteren waarbij de initiatiefnemer de extra meetpunten financiert die nodig zijn om de effecten wel in beeld te kunnen brengen. Zo groeit het informatienetwerk mee met de ontwikkelingen die het mogelijk maakt.
Resumé
Met de voorgestelde plannen wordt een begin gemaakt met de reductie van stikstof en zonering van gebieden. Het is echter niet realistisch om te denken dat de problemen voor natuur en boeren voorbij zijn, want het landbouwsysteem – inclusief alle subsidiestromen – wordt grotendeels ongemoeid gelaten en ook het natuurbeleid verandert nauwelijks. Wie de doorlichting van het ministerie van Financiën goed leest, ziet dat het ministerie van Landbouw niet de partij is die de oplossing kan brengen. Natuur heeft ruimte nodig, een natuurlijk waterpeil en verder moet je het niet teveel vervuilen. De minister van Landbouw gaat niet over ruimtelijke ordening, niet over water en ook niet over milieu. En eigenlijk zelfs niet over natuur want dat is gedelegeerd naar de provincies. Die beleidsstructuur is kwetsbaar gebleken, mede omdat het beleid op tal van manieren wordt gedomineerd door landbouwbelangen (pdf: 98 kB). Dat veehouderij een economische sector is, is het probleem niet, maar een economische sector en een publiek belang zijn verschillende dingen. Om uit de problemen te komen, is een ministerie voor de Leefomgeving nodig. Denemarken ging ons voor, gemotiveerd vanuit waterkwaliteit, maar verder in veel opzichten vergelijkbaar.
Tekst: Sander Turnhout, expert biodiversiteit, monitoring en natuurbeleid bij SoortenNL & Raoul Beunen, hoogleraar omgevingsrecht aan de Open Universiteit
Beeld: SoortenNL (leadfoto: dichtgroeiend stuifzand)